Bulletin No 51 - Winter 2004/05

Lars Berger/Markus Kaim
Zeit für einen Paradigmenwechsel. Die Iran-Politik der Europäischen Union ist in einer Sackgasse gelandet

Die Politik der Europäischen Union gegenüber Iran basiert bis heute auf zwei leitenden Annahmen: erstens, dass das politische System Irans im Sinne des Wertekanons der EU reformfähig sei und dass die von der EU angestrebte Systemtransformation evolutionär und von innen erfolgen könne; zweitens, dass auch die Außen- und Sicherheitspolitik Irans durch Kooperationsangebote und die Einbindung Teherans in multilaterale Handlungszusammenhänge zu mäßigen und letztlich auch im europäischen Sinne zu transformieren sei. Damit befindet sich die EU weitgehend im Gegensatz zu einer weit verbreiteten Position in den Vereinigten Staaten, die mittlerweile von einer Reformunfähigkeit des politischen Systems ausgeht, auf einen Regimewechsel setzt, der von außen induziert werden müsse und schließlich die steuernde Wirkung eines konstruktiven Engagements gegenüber Teheran anzweifelt.

Im Sinne dieser europäischen Grundannahmen unterstützte die Europäische Union in der Vergangenheit zivilgesellschaftliche Gruppierungen und die reformorientierte Opposition in Iran und bot der iranischen Führung ein Bündel von Vergünstigungen für den Fall an, dass diese freie Wahlen zulasse und die Einhaltung der Menschenrechte gewährleiste. Zudem sollte sie im Bereich der Außenpolitik ihre Ablehnung des Nahostfriedensprozesses revidieren, sich an der Bekämpfung des transnationalen Terrorismus beteiligen bzw. die Unterstützung entsprechender Gruppen einstellen und nicht zuletzt ihr Nuklearprogramm[1] dem Kontrollregime der International Atomic Energy Agency (IAEA) unterwerfen.

Die EU hat großes Interesse an einer moderaten iranischen Außenpolitik, unterstützt die Einbindung Irans in eine regionale Sicherheitskooperation und betrachtet Teheran aus geostrategischer Perspektive als potentiellen Stabilitätsanker am Arabisch-Persischen Golf, in Zentralasien, im Kaukasus und in Südasien. Alle Formen der intra-regionalen Zusammenarbeit mit dem Ziel der Konflikteinhegung erfahren daher die volle Unterstützung der EU.

Im innen- wie im außenpolitischen Kontext hat die bislang verfolgte EU-Strategie jedoch empfindliche Rückschläge erlitten und ist an die Grenze ihrer Wirksamkeit gestoßen. Daher steht die Union bzw. stehen ihre Mitgliedsstaaten vor der Notwendigkeit einer völligen strategischen Neuorientierung der europäischen Politik.

Diese Analyse betrifft vor allem die Instrumente der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU gegenüber Iran: Grundannahme war bislang, dass ein konditionales Engagement der europäischen Politik, d.h. die Verknüpfung von politischen und ökonomischen Anreizen bzw. Androhungen mit der iranischen Politik, eine Verhaltensänderung der iranischen Führung in den Bereichen Menschenrechte, Terrorismus, Nahostfriedensprozess, Proliferation von Massenvernichtungswaffen im Sinne der EU bewirken könne. Dies war die Grundlage für den so genannten kritischen Dialog (1992-1997)[2] , die seit 2002 laufenden Verhandlungen über ein Handels- und Kooperationsabkommen und die europäische Zusage, Iran an die WTO heranzuführen.[3]

Ein scheinbarer Erfolg der europäischen Politik war das Abkommen zwischen Deutschland, Frankreich und Großbritannien (E3) einerseits und der Teheraner Führung vom 21. Oktober 2003, das die Zustimmung der iranischen Führung enthielt, das Zusatzprotokoll zum Nichtverbreitungsvertrag (NVV) zu unterzeichnen, das unangekündigte Kontrollen iranischer Nuklearanlagen durch Inspektoren der IAEA ermöglichen würde.[4] Aus der Sicht der EU erscheint auch das jüngst erzielte zweite Abkommen dieser Parteien vom 15. November 2004 als ein Erfolg der europäischen Diplomatie. Es sieht eine von der IAEA überwachte Suspendierung der iranischen Urananreicherung vor; im Gegenzug stellt die EU erneut die Wiederaufnahme der Verhandlungen über ein Handels- und Kooperationsabkommen sowie die Unterstützung des iranischen WTO-Beitritts in Aussicht.[5]

Doch die außenpolitischen Instrumente der EU haben sich im Falle des Irans nur begrenzt als effektiv erwiesen: Konditionalisierung kann nur bei einer klaren Abhängigkeit eines Akteurs in einzelnen oder mehreren Politikbereichen funktionieren. Dies ist im Fall der EU-Iran-Beziehungen jedoch weitgehend nicht der Fall, im Gegenteil: Die Mitgliedsstaaten der EU sind von iranischen Energielieferungen, vor allem Erdgas, abhängig und daher durch iranische Politik verletzlich. Aus diesem Grund sind sie daran interessiert, die entsprechenden Energieimporte aus Iran zu sichern und zugleich ihren Warenexport nach Iran zu stabilisieren oder sogar zu erhöhen.

Unter diesem strukturellen Defizit hat bereits der kritische Dialog in den 1990er Jahren gelitten. Da die Mitgliedsstaaten der EU letztlich nicht bereit sind, ökonomische und politische Hebel einzusetzen, ist die Union faktisch ihrer Sanktionsmöglichkeiten gegenüber dem Iran beraubt und kann von Konditionalisierung nicht wirklich gesprochen werden. Dies hat für die europäischen Handlungsoptionen und Steuerungsmöglichkeiten sowohl bezüglich der iranischen Innenpolitik als auch der Außenpolitik Teherans restringierendere Folgen.[6]

Wie die schleichende Entmachtung aller Reformkräfte in der zweiten Hälfte des Jahres 2003, die ihre Spitze im Ausschluss zahlreicher Kandidaten von den iranischen Parlamentswahlen am 20. Februar 2004 fand, gezeigt haben, war die EU mit ihrer Einschätzung des politischen Systems viel zu optimistisch und hat ihre eigenen Instrumente, das Verhalten Irans zu beeinflussen, überschätzt. Offenkundig ist das politische System aus strukturellen Gründen, d.h. der Stellung einzelner Akteure und Institutionen, die sich keiner politischen Kontrolle unterwerfen müssen, nur in einem engen Rahmen wandlungsfähig. Damit verschärft sich dauerhaft eine erste Dilemmasituation, vor der die EU steht, dass nämlich die Union die Machtergreifung der iranischen Reformbewegung wünscht, aber mit den herrschenden "konservativen" Machteliten verhandeln muss sowie auch das zweite Dilemma, dass nämlich die EU weiterhin zwischen ihren energie- und wirtschaftspolitischen Interessen und der angestrebten Liberalisierung der innenpolitischen Verhältnisse im Iran balancieren muss.

Auch hat Iran die Unterstützung für den internationalen Terrorismus nicht entsprechend dem Interesse der Europäischen Union beendet. Iran ist weiterhin einer der wichtigsten Unterstützer der im Libanon agierenden Hizballah. Dies hat insofern weitere Implikationen, da es Anzeichen für eine engere Kooperation zwischen der Hizballah und der palästinensischen Hamas gibt.[7] Die guten Beziehungen zwischen deutschen und iranischen Geheimdiensten halfen zwar bei der jüngsten Übereinkunft zwischen der israelischen Regierung und der Hizballah über einen Austausch von Gefangenen und den sterblichen Überresten israelischer Soldaten. Diese Aktion war jedoch bei unabhängigen israelischen Terrorismus-Experten weit stärker umstritten, als dies die Berichterstattung in den deutschen Medien glauben machen konnte. Die deutsche Regierung befindet sich also auch in diesem Punkt in einer Dilemmasituation zweier momentan gegenläufiger Interessen: dem Streben nach kontinuierlich guten Wirtschaftsbeziehungen zu Iran einerseits, das andererseits zum Hauptgaranten der terroristischen Infrastruktur in den palästinensischen Gebieten avanciert.

Im Hinblick auf den dritten Problemkreis europäisch-iranischer Beziehungen stellt sich die dringende Frage, was geschieht, wenn der Iran sich nicht an die aus dem NPT und dem Zusatzprotokoll resultierenden Verpflichtungen hält: Was unternimmt die EU, falls der Iran doch Uran waffenfähig angereichert und die Unklarheiten des iranischen Nuklearprogramms der vergangenen Monate, die auch die IAEA beklagt hat, Indizien für ein illegales Nuklearwaffenprogramm sind? Zahlreiche Indizien begründen zumindest Zweifel an der iranischen Kooperationsbereitschaft in diesem Politikfeld: So hat die iranische Regierung zwar im Oktober 2003 das o.a. Zusatzprotokoll zum NVV unterzeichnet, eine Ratifizierung durch das Parlament ist jedoch bislang nicht erfolgt; bei dem zweiten Abkommen zwischen den E3 und Iran handelt es sich nicht um ein rechtlich bindendes Dokument, sondern um eine "vertrauensbildende Maßnahme"; nur wenige Tage nach seiner Unterzeichnung wurden bereits Differenzen zwischen den Vertragsparteien laut, wie lange die Suspendierung anhalten müsse, und schließlich kündigte die Teheraner Führung am 25. November 2004 an, dass zwanzig Uranzentrifugen von dem Anreicherungsstopp ausgenommen seien.

Die Anreicherung von Uran ist nach dem NPT zwar nicht verboten, könnte Iran aber zur Herstellung von Atomwaffen dienen. Der iranischen Seite müsste daher deutlich gemacht werden, dass die Ablehnung des europäischen Angebots von Hilfen im Bereich der Nukleartechnologie in Reaktion auf die iranische Aufgabe der Urananreicherung als Beleg für ein Atomwaffenprogramm auf Seiten Irans gewertet würde. Dies um so mehr, als dass die Ausstattung mit natürlichen Ressourcen Iran nicht zwingend auf die zivile Nutzung der Atomenergie angewiesen sein lässt. Wenn man davon ausgeht, dass eine von innen getragenen Veränderung des politischen Systems oder zumindest der politischen Elite Irans vor dem für 2005/06 erwarteten Erreichen des Nuklearstatus nicht besonders realistisch erscheint, dann müssen sich die Europäer der Frage stellen, ob sie diese Situation für tolerierbar halten oder nicht.

Welche Folgen der Besitz von Atomwaffen durch Iran für die Europäer hat, hängt davon ab, welche der in der wissenschaftlichen Diskussion nuklearer Proliferation genannten Motive - nationale Sicherheit, innenpolitische Interessen, internationaler Status - für das Streben nach Massenvernichtungswaffen im iranischen Fall zutreffen.[8]

Geht man davon aus, dass dies im wesentlichen eine "defensive" Reaktion auf das von der außenpolitischen Elite in Iran wahrgenommene Sicherheitsdilemma eines durch pro-amerikanische Staaten "eingekreisten" Landes ist[9] , dann würde es genügen, die nukleare Zweitschlagskapazität Israels zu gewährleisten, um damit eine effektive gegenseitige Abschreckung zu sichern.[10] Gerade für Israel, um dessen Sicherheit sich innerhalb der EU die Bundesrepublik in besonderem Maße sorgt, bedeutete nämlich der Atommachtstatus Irans eine enorme strategische Verschlechterung und existentielle Gefahr. Aufgrund der mangelnden strategischen Tiefe Israels mit seinen wenigen Bevölkerungszentren in unmittelbarer Nähe des einzigen Großflughafens und der zentralen Atomanlage in Dimona in der Wüste Negev, wäre das Land besonders anfällig für einen gezielten atomaren Erstschlag.[11]

Gänzlich andere Folgen hätte der Besitz von Atomwaffen durch den Iran, wenn dieser aufgrund der iranischen Selbstwahrnehmung als regionaler Hegemon die Grundlage für eine offensivere Durchsetzung nationaler Interessen im Nahen und Mittleren Osten bilden sollte. Bereits jetzt ist Iran in der Lage, Teile der Türkei und das Gebiet Israels mittels der im Juli 1998 erstmals getesteten älteren Version der Schahab 3-Rakete (Reichweite: 1.3500 km) zu erreichen. Die enge Kooperation der Türkei mit Israel und ihre konfliktträchtigen Beziehungen mit dem iranischen Partner Syrien widersprechen deutlich den Interessen Teherans. Dazu kommt, dass die mögliche Erweiterung der EU um die Türkei eine gemeinsame Grenze zwischen der EU und Iran etablieren würde. Möchte die EU sich nicht eine mögliche nukleare Bedrohung "importieren", muss sie sich zwischen der Aufnahme der Türkei in die EU oder der Hinnahme des iranischen Atommachtstatus entscheiden.[12]

In der Region des Arabisch-Persischen Golf würde der iranische Besitz von Atomwaffen, die Möglichkeiten der westlichen Welt, die Sicherheit der arabischen Golfanrainer und damit den Zugang zu den Erdölvorkommen der Region zu schützen, nachhaltig verringern. Iran wäre dann in der Lage, seine Politik der Annäherung an die Staaten der GCC zu beenden und zu versuchen, regionalen Großmachtansprüchen Nachdruck zu verleihen. Daher wäre eine mögliche Antwort der EU, die Staaten der GCC bei ihrem Vorhaben zu unterstützen, den Transport der Rohölvorkommen vom Wasserweg auf Überlandpipelines zu verlagern. Damit verlöre eine Atommacht Iran das diplomatische Druckmittel einer möglichen Schließung der Straße von Hormuz.

Die dramatischste, zumindest theoretisch mögliche, Bedrohung wichtiger Interessen der EU durch iranische Atomwaffen resultierte aus einer entsprechenden Fähigkeit diese mittels entsprechender Raketensysteme auf europäische Ziele zu richten. Momentan scheint eine denkbare direkte Bedrohung auf Südosteuropa begrenzt.[13] Sollten Berichte über die Entwicklung von Trägerraketen mit größeren Reichweiten stimmen, kann eine direkte Gefahr für Mitteleuropa innerhalb der nächsten Jahre nicht ausgeschlossen werden.[14] Zur Wahrung der eigenen territorialen Sicherheit hätte die EU dann die Option, mittelfristig enorme Ressourcen in ein Raketenabwehrsystem zu investieren, dessen Leistungsfähigkeit noch nicht abzusehen ist und dessen Finanzierung eine enorme weitere Belastung der europäischen Haushalte bedeuten würde.

Geht man davon aus, dass die Verhinderung einer militärischen Konfrontation zwischen einem Staat oder einer Staatengruppe und dem Iran wegen des möglichen Atomwaffenbesitzes nicht im Interesse der Europäischen Union ist und die oben beschriebenen Optionen sicherlich umstritten sein werden, dann scheint nur die Option nachhaltiger und umfassender Sanktionen gegenüber Iran zu bleiben. Daraus ergibt sich jedoch die Notwendigkeit einer einheitlichen transatlantischen Position.

Wie in den 1990er Jahren die Debatte um den kritischen Dialog und den Iran-Libya-Sanctions Act von 1996 unter den Schlagwörtern "engagement" und "containment" zeigte, sind die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Iran letztlich in die amerikanisch-iranischen Beziehungen eingebettet und von diesen hochgradig beeinflusst. Trotz scheinbarer Differenzen kreisen die transatlantischen Diskussionen letztlich um die anzuwendenden Instrumente, nicht um die Ziele einer westlichen Iran-Politik, in deren Mittelpunkt eine Verhaltensänderung der politischen Führung in Teheran steht. Akzeptiert die EU das Primat der USA in allen Fragen, die die regionale sowie die globale Sicherheit bedrohen - Terrorismusbekämpfung, Proliferation von Massenvernichtungswaffen, Regelung des arabisch-israelischen Konfliktes -, dann erscheinen vor dem Hintergrund der anhaltenden Probleme Washingtons im Irak auch die Vereinigten Staaten eher bereit, bei einem entsprechendem Entgegenkommen der iranischen Seite von ihrer konfrontativen Haltung abzurücken.[15]

Aus iranischer Perspektive könnte es dann kein Entweder - Oder mit Blick auf die EU und die USA geben, sondern die sondern die iranische Führung wird dauerhaft nicht umhin kommen, ihre Beziehungen zu Washington aus eigenem Interesse zu normalisieren. Die EU selbst bzw. die europäisch-iranischen Beziehungen können dabei eine wichtige Hilfestellung leisten.

Das Beispiel Irak hat gezeigt, dass verschärfte Sanktionen letztendlich sogar ein nach außen so fest verankertes Regime wie das von Saddam Hussein innenpolitisch schwächen und zur Aufgabe der Programme zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen bewegen können.[16] Auch wenn momentan für Deutschland mit seiner exportorientierten Wirtschaft eine konfrontativere Haltung gegenüber Iran einschließlich der ernstzunehmenden transatlantischen Drohung mit empfindlichen Sanktionen nicht sonderlich attraktiv erscheint, so kann diese doch am ehesten die Wahrscheinlichkeit umstrittenerer und kostenintensiverer Entscheidungen zu einem zukünftigen Zeitpunkt verringern.

[1] Vgl. Dazu Thränert, Oliver: Der Iran und die Verbreitung von ABC Waffen (SWP-Studie S 30), Berlin 2003, besonders S.7ff. und 28ff.: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?id=178 sowie die Beiträge in Reissner, Johannes/ Whitlock, Eugen (Hrsg.): "Iran and Its Neighbors: Diverging Views on a Strategic Region" - Vol. II, Berlin 2004, S.31-47: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?id=786.

[2] Für eine Bilanz des kritischen Dialogs vgl. Reissner, Johannes: Europas "kritischer Dialog" mit Iran, in: Schubert, Klaus/ Müller-Brandeck-Bocquet (Hrsg.): Die Europäische Union als Akteur der Weltpolitik, Opladen 2000, S.173-186; Taylor, Trevor: The Critical Dialogue Reconsidered, in: Behrendt, Sven/ Hanelt, Christian-Peter (Hsrg.): Bound to Cooperate - Europe and the Middle East, Gütersloh 2000, S.244-262, sowie Rudolf, Peter: Critical Engagement: The European Union and Iran, in: Haass, Richard N. (Hrsg.) Transatlantic Tensions. The United States, Europe, and Problem Countries, Washington 1999, S.71-101.

[3] Vgl. Marinez Carbonell, Belén: EU Policy Towards Iran, in: Reissner/ Whitlock, a.a.O., S.17-23 (S.19ff.).

[4] http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/friedenspolitik/abkommen-iran-dt.pdf.

[5] http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/declarations/82680.pdf

[6] Vgl. Zu dieser Problematik auch Everts, Steven: The EU und Iran: How to Make Conditional Engagement Work (Centre for European Reform Policy Brief), London 2003: http://www.cer.org.uk/pdf/policybrief_eu_iran.pdf.

[7] So zum Beispiel die durch Israel abgefangene Lieferung von Waffen aus Iran in den Gaza-Streifen, vgl. Nicholas Blanchard, Palestinian Ties to Iran, Hizballah look firmer, in: Christian Science Monitor, 18. Januar 2002; Lee Hockstader, Iran Implicated by Captain in Seized Weapons Shipment, in: Washington Post, 9. Januar 2002.

[8] Sagan, Scott D.: Why Do States Build Nuclear Weapons?, in: International Security 21 (Winter 1996-97), Nr.3, S.54-86.

[9] So die These von Harald Müller in: ders.: Warum die Bombe? Die nuklearen Möchtegerne Iran und Nordkorea, in: Internationale Politik, 59 (2004), Nr.1, S.12-18 (S.14).

[10] Durch die Bestückung dreier durch die Bundesrepublik Deutschland gelieferter U-Boote mit Cruise Missiles samt nuklearer Sprengköpfe hat Israel im Jahr 2002 diese Kapazität nachhaltig verbessert, vgl.: Walter Pincus, Israel Has Sub-Based Atomic Arms Capability, in: Washington Post, 15. Juni 2002.

[11] Vgl. dazu Entessar, Nader: Israel and Iran's National Security, in: Journal of South Asian and Middle Eastern Studies 27(2004), Nr.4, S.1-19; Giniewski, Paul: Un conflit israelo-iranien a l'horizon 2005?, in: Defense Nationale 59 (2003), Nr. 11, S.182-192 sowie Lewis, Samuel W.: The Infernal Triangle: Iran, Israel, and the United States, in: Reissner/ Whitlock, a.a.O., S.9-13.

[12] Vgl. zu den bilateralen Beziehungen Cetinsaya, Gökhan: Turkish-Iranian Relations Since the Revolution, in: Turkish Review of Middle East Studies 2003 (Foundation for Middle East and Balkan Studies, Vol.14), Istanbul 2004, S.143-161.

[13] Im Oktober 2004 verkündete der ehemalige iranische Präsident Rafsandschani den erfolgreichen Test der modifizierten Schahab-3 Rakete mit einer Reichweite von 2000 Kilometern: vgl. Iran's Missiles Can Now Hit Europe, Ex-Official Says, in: Washington Post, 6. Oktober 2004. Damit könnte Iran das gesamte Territorium der Türkei sowie Teile Griechenlands, Bulgariens und Rumäniens erreichen.

[14] Während laut iranischen Offiziellen die Schahab-4 nur als Trägerrakete für die zivile Raumfahrt dienen soll, behaupten unbestätigte Berichte, dass diese Rakete auch eine Tonne Gewicht über eine Entfernung von 4000 Kilometer transportieren könnte. Damit wären europäische Hauptstädte wie Berlin, Wien und Rom innerhalb ihrer Reichweite. Vgl. dazu: Cordesman, Anthony H., Proliferation in Iran. An Overview of Delivery Systems and Possible CBRN Weapons Programs, Center for Strategic and International Studies, Washington, D.C. 20. Februar 2004: http://www.csis.org/burke/iran_proliferation.pdf.

[15] So plädiert ein Bericht des Council on Foreign Relations unter Leitung des ehemaligen Nationalen Sicherheitsberaters, Zbigniew Brzezinski, und des ehemaligen Direktors der CIA, Robert M. Gates, für eine neue Politik des "selective engagement" mit Iran, vgl. Iran: Time for a New Approach. Report of an Independent Task Force. Sponsored by the Council on Foreign Relations, New York 2004: http://www.cfr.org/pdf/Iran_TF.pdf. Vgl. dazu auch Cordesman, Anthony: The U.S. and Iran: Options for Cooperation, Washington 1998: http://www.csis.org/stratassessment/reports/us&iran.html.

[16] Vgl. den Bericht des Special Advisor to the Director of Central Intelligence zur Frage der Massenvernichtungswaffen im Irak unter Saddam Hussein: http://www.cia.gov/cia/reports/iraq_wmd_2004/.

Bitte zitieren als: Lars Berger/Markus Kaim, Zeit für einen Paradigmenwechsel. Die Iran-Politik der Europäischen Union ist in einer Sackgasse angelangt, Raketenabwehrforschung International, Bulletin No. 51 (Winter 2004/05), Frankfurt am Main 2005.